□杨振之来也旅游规划咨询(北京)有限公司 陈晓波
一、国家休闲区的用地界定
国家休闲区(NationalRecreationArea，NRA)是一种新型的产业专项国土功能区，其用地介于严格保护性国土(如风景区和遗产地等)和高密集度开发利用国土(如都市建成区)之间，通常具备较好的自然生态与历史文化资源，适宜民众开展公共休闲活动，涉及城市、村镇、景区、水域、农用地、林地等多种土地利用方式的转变，旨在建立健全有效的全域土地的管理机制。
二、浙江衢州国家休闲区土地利用管制机制的系统化构建
1、用地管控“化零为整”以推进全域产业经济发展
近年来旅游业发展态势强劲，各地对于旅游景区、旅游度假区等的申报趋之若鹜，尽管这是出于争取优惠政策和获取直接收益的需要，但实际造成诸多资源雷同的旅游项目条块分割与无序开发，导致土地资源的严重浪费，反而令相关地区难以真正推进全域休闲旅游度假经济的发展。
因此国家休闲区的建设将立足于对全域土地资源进行统筹考虑，避免各个区块进行“各自为战”的粗放式土地利用，为此必须通过全域产业结构优化，统筹全域土地的管控与供给，实现可持续的经济增长。
2、在处理旅游设施用地与耕地红线管控之间矛盾时兼顾严格性与灵活性
近年来由于经济持续高速发展和地方财政收支失衡，土地经济成为地方政府的共同选择。从全国而言，农地过度非农化和污染严重等问题是不争的事实，耕地资源保护和农业生态安全已经成为全国土地管理的重要目标，这也是衢州创建国家休闲区的用地保障之一，即依法保留充足耕地和林地作为乡村休闲空间。
衢州国家休闲区为全域各个产业功能区构建差异化的农林空间用地方式，对于在农林用地内直接打造休闲度假设施的产业分区，在耕地总量保持不变的基础上可以有适当的弹性转变，如通过土地置换和低丘缓坡政策转换用地空间;对于以农林用地作为休闲度假环境背景的产业分区，则要严格保证林地、耕地的总体规模和空间组合形式。
3、建立旅游资源与用地指标联动配置机制
我国现有土地市场以市场配置国土资源为主，相应的土地制度和交易规则完善但欠缺灵活性。由于国家休闲区的创建将以休闲度假项目作为主要构成单元，均以土地资源释放为前提。
旅游休闲度假项目普遍用地量偏大，现有常规操作方式是以各级旅游度假区为单位进行大规模土地“以征代租”。但是，旅游项目受市场的转变影响较大，在追求各自经济利益的情况下容易出现集中土地需求和低效土地利用的并存状态，导致旅游区域内部的恶意竞争和土地资源的极大浪费，一方面是土地闲置严重的现实，另一方面是无序过度开发的潜在可能。
因此，衢州国家休闲区以旅游资源为导向配置土地资源，将旅游资源评价与土地配置相挂钩，并积极发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，以及政府在土地配置利用中的管控作用，全面提高土地利用效率，实现资源与土地的全域统筹与联动配置。
4、政府部门合理高效主导公私部门土地配给
衢州国家休闲区对土地资源的合理保护和利用主要涉及土地产权、土地征用、土地贮备和失地补偿等几个方面。政府通过基础研究工作，确定各个用地项目的产权范围，因地制宜地制定土地征用政策，并研究相应的社会保障体系，在保持社会稳定的基础上充分供给公益性设施和基础设施用地，同时保障商业性旅游项目开发主体的土地获取渠道，以求兼顾公共和私营部门的合法土地权益，为土地资源的有效利用、休闲度假资源的可持续保护和休闲度假空间的合理构成提供用地机制保障。
5、强化和促进土地利用的区域级规划与行政协作
衢州国家休闲区总体规划属于区域级规划，需要从区域层面考虑土地供需。随着全域休闲度假产业发展大势已成，衢州国家休闲区应当引导区域内有关行政单位开展协作，建立区域级土地利用合作平台，通过制定全域规划确定区域发展的用地重点片区和土地开发模式，以及土地资源利用的空间格局和开发时序，实现区域级土地资源整合和集约化发展，确保土地资源利用的成本最小化与效益综合化、最大化。
6、完善和强化政府调控机制以引导土地资源优化利用
国家休闲区的创建要求政府制定完善的管理调控机制，严格控制和保护土地资源的基本储备，通过科学调控实现土地资源的最优化利用，以求在合理合法框架下充分发挥市场化机制作用。
(1)衢州政府根据国家休闲区相关规划和建设时序，制定合理有序的土地供给计划，在采取总量控制的基础上进行弹性管理。考虑到国家休闲区的建设需要，可对近期重大项目实行适度的用地指标倾斜，支持区内旅游休闲度假核心项目建设，以求促进国家休闲区的高效发展。
(2)强化土地利用评估和用地统筹管理。第一，根据区内产业体系的战略性转变，确认新形势下的土地支撑要素和与之对应的用地扶持政策，调控区内土地供给总量和用地格局，以促进区内产业结构升级和优化产业布局;第二，根据区位条件和资源优势差异，形成城市建成区、特色小镇、美丽旅游乡村和休闲度假项目等多元类型产业发展空间，实现旅游资源和土地指标的合理配对发展;第三，为合理布局旅游产业用途土地，政府将制定并落实产业用地获取的制度门槛，防止土地资源浪费和旅游与休闲资源的破坏。
衢州国家休闲区在土地利用机制的系统化构建方面的理论与实践探索的成果正在逐步显现，其将为国内同类区域级旅游目的地的用地管理工作提供积极有益的启示与借鉴。
