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十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中一个重大而鲜明的观点是使市场在资源配置中起决定性作用并对政府与市场的关系、政府的职责与作用做了明确规定：“主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。” 正确处理政府与市场关系，同样也是旅游业改革发展绕不开的重要命题。从经济学角度看，旅游业一般被划归为第三产业的重要组成部分，并被冠之以“无烟产业”、“朝阳产业”美誉。事实上，旅游资源作为一种准公共产品，具有一定的非排他性和正外部性特征。作为消费者个体而言，都有去消费、享用，而不需加以保护的“搭便车”倾向，必须依靠市场化调节，以使用者付费方式来规避“共有地悲剧”。与此同时，旅游资源作为一种不可再生、独一无二的稀缺资源，如果过分倚重市场，极易形成“被垄断”的格局，不利于实现社会整体福利的最大化，因此，又免不了需要政府的介入。 美国著名的旅游专家托马斯·戴维森就曾指出，旅游不是产业，而是超然于产业分类之上，关系到国民教育、社会进步、生存价值的社会经济综合体系。2009年11月发布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确提出，“旅游业兼具经济和社会功能，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好”，超越了旅游业作为单一产业的范畴，上升到了关系民生的高度。 事实上，自“九五”时期以来，我国都采取政府主导的旅游业发展战略，并涌现“焦作模式”和“栾川模式”等一批典型。随着旅游业发展的加快，各地政府主导作用的发挥不降反增。下一步在旅游业改革发展过程中，是否还要继续这一方向?按照全会《决定》的精神，要从哪些方面厘清和规范政府、市场行为? 笔者认为，政府主导型的旅游业发展战略仍需坚持，这与《决定》中“市场在资源配置中起决定作用”的要求并不矛盾。究其原因，一是迎合了前述旅游业所具有的公共产品属性的要求;二是契合了当前旅游业发展所处阶段，即旅游市场发育仍不成熟、旅游秩序仍待健全，无论是大力培育市场主体还是规范市场秩序，都离不开政府主导作用的发挥。 贯彻全会《决定》精神，要求旅游主管部门在市场能够独立调节的领域，发挥市场在资源配置中的主导作用;在宏观调控、市场监管、公共服务、环境保护等领域，政府要承担起规划者、组织者、协调者和控制者的角色。具体而言：对于旅游业所涉及的交通、住宿、游览、餐饮、购物、文娱等完全市场化的领域，政府部门应当收起行政干预的“触角”，摒弃直接干预模式，发挥部门合力，重点做好市场监管，防止出现恶性竞争、宰客欺客等破坏公平市场秩序的行为。 对于政府需要承担的职责，主管部门要做到不越位、不缺位、不错位。 近年来，旅游主管部门在制定旅游发展规划、完善旅游公共服务体系、规范旅游市场等方面做了大量工作，如出台《国民旅游休闲纲要》，制定从中央到地方的旅游业5年发展规划、旅游公共服务体系建设规划，都体现了政府职能的逐渐归位。 从长远来看，政府主导作用的发挥很容易出现职能越位。政府财政约束的趋紧，也容易导致职能缺位。形成长效化的政府、市场双重协作机制，改革的担子仍然很重。 |
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