●学习贯彻党的十八届三中全会精神

　　●政府只有在遵循“市场在资源配置中起决定性作用”规律的基础上决策施政，才能“更好发挥作用”;政府更好发挥作用，就是要扫除不利于发挥市场在资源配置中起决定性作用的条块分割、过时政策、利益藩篱和固化观念，推动社会经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

　　●《决定》提出“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。要实现这一点，关键是限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，改变目前行业协会依附行政机构的状况，并培育更多的旅游社会组织与中介机构，政府主管部门逐步放权于行业与社会组织。

　　●企业是产业的细胞、市场的主体。发挥市场对资源配置的决定性作用，关键是让企业在经济活动中成为真正的主角。在全面改革中壮大由国有与非国有共同组成、竞合发展的旅游企业，任务依然紧迫而重大。

　　□王兴斌

　　党的十八届三中全会启动了国家新一轮改革的航程，全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》勾画了改革航船的航向、航线与航期。《决定》虽然只有1次直接提到“旅游”(第26条)，但是《决定》确定的改革指导思想、目标、任务与举措完全适用于旅游业;《决定》的实施对中国“五位一体”建设产生深远影响，将为旅游业的转型升级创造新的经济基础、文化内涵、社会基础与生态环境，同时也对旅游业的全面深化改革提出了更紧迫、更明确的要求。

　　一、政府与市场：放权于市场

　　《决定》抓住处理好政府和市场的关系这一核心，首次提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，深刻阐明了两者的辩证关系。政府只有在遵循“市场在资源配置中起决定性作用”规律的基础上决策施政，才能“更好发挥作用”;政府更好发挥作用，就是要扫除不利于发挥市场在资源配置中起决定性作用的条块分割、过时政策、利益藩篱和固化观念，推动社会经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

　　旅游经济是天然的市场经济，国内外的旅游需求完全是由市场决定的，需求的市场化决定了供给的市场化。30多年旅游业之所以突飞猛进，根本原因在于以市场为导向的改革开放激活了长期因封闭而被压抑的国际、国内市场需求及市场供给要素。旅游业进一步全面深化改革也必须抓住政府与市场这个核心问题，明确配置客源、产品、设施、信息、资本、智力、人力等各类资源要素究竟是政府起决定性作用，还是由市场起决定性作用这个根本问题。

　　应该肯定，“政府主导型”方针在旅游业的初创时期产生过积极的作用：有利于统一对发展旅游的认识，较快形成发展旅游的社会共识;有利于协调各部门的行动形成发展旅游的合力，解决由旅游主管部门无权、无力解决的许多问题;有利于集中地方的财力、物力，解决交通、通讯和服务设施等制约当地旅游发展的瓶颈问题;有利于集中宣传旅游目的地的形象，扩大地区的旅游知名度。“政府主导型”发展模式在经济比较落后、基础设施比较薄弱、市场发育程度低、旅游业起步较晚的地区，对推动旅游创业发展起到了明显的促进作用。

　　但是，“政府主导型”提法过于强调行政力量、特别是地方党政领导个人对旅游发展的推动作用(其典型的说法是“党政主干线抓旅游”)，相对低估了市场对旅游资源开发与产品配置的决定性作用，因而存在着一些难以规避的消极因素：在促进旅游发展机制方面，过于强调某个党政主要领导的行政作用，往往是一任领导一种思路、一个规划;在旅游目的地建设方面，过多采用行政手段评比达标，容易导致形式化、场面化与指标虚假;旅游项目建设方面，往往由领导拍板大工程、大项目，许多“政绩工程”往往是在耗费过大的社会资源下建成、维持的;在旅游企业转型改制上，热衷于以行政之手整合国有旅游企业组建集团，结果往往大而不强，国企改制迟缓、与政府主管部门的“脐带”割而不断;在旅游行业组织方面，行业协会是行政管理机关的附属机构的状况大多没有改变，少有独立自主的协调、维权、自律活动;旅游宣传推广上，往往行政官员亲临一线，习惯于用“官方语言”推介旅游，甚至一届领导、一个宣传口号;在旅游人力资源开发上，国有骨干企业高端管理的任用至今尚未形成市场型的职业经理人阶层，少有业界认可、叱咤国际市场的旅游企业家;在考核指标体系上，在唯GDP的影响下，以多少游客数量、多少旅游收入、争第几位名次、建多少个大项目和高档酒店等为导向，易于引发地方互相攀比甚至虚报数字，而忽视把工作重点放在转变发展方式、提升产业素质与效益上。

　　学习《决定》要把旅游发展的指导思想统一到“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”上来，并以此为根本切实转变政府职能，下决心放权于市场，放权于社会组织，放权于行业组织，放权于企业。各级旅游主管部门要从项目开发、会展庆典、讲话剪彩、评比达标、资质审定、培训发证与迎来送往的繁琐事务中解放出来，集中精力解决旅游发展的战略规划、法规政策、部门协调、内外交流、监控市场、公共服务与安全保障等大政方针上，建成面向市场、社会、行业与企业的法治型、服务型政府。

　　二、政府与行业：放权于社会组织

　　《决定》提出“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。要实现这一点，关键是限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，改变目前行业协会依附行政机构的状况，并培育更多的旅游社会组织与中介机构，政府主管部门逐步放权于行业与社会组织。

　　实现“政会脱钩”就是行业协会职能、机构、工作人员、财务与政府及其主管部门的“脱钩”。这四个“脱钩”就是“断奶”。只有这样，旅游协会才能从旅游局的行政附属机构转型为行业的协调、维权与自律机构，从对行政部门负责转为对企业会员和消费者负责，从主要管企业转为为企业服务，从官办转变成民办，从企业的“婆婆”转变为企业的“娘家”。唯有如此，协会才能站起来、活起来、硬起来，才能代表企业、代表行业，真正为企业和游客服务。

　　政府的机构改革、职能转变与放权于社会行业组织是相辅相成的。只有旅游主管部门自身工作职能、工作方式方法转变了，才会对协会放权，才能实现协会的转型。反之，也只有协会的行业服务与社会服务功能增强了，把众多由旅游局包揽的工作，如企业质级评定、资职认证、标准执行、人员培训、调研咨询、沟通游客与内外协调等由协会工作担当起来，旅游局才能“减负”、“减肥”，真正实现机构改革与职能转变。

　　在市场推广方面，可以借鉴国际上通行的“政企合作、公私伙伴、专业运行、绩效考核”的方式，组建类似日本观光局(JNTO，前身是日本观光公社)、韩国观光公社、法兰西之家和美国“品牌美国”之类的专业对外推广机构，由主管部门与行业协会共同组成、聘用专业营销人员、实行绩效考核、事业化或半市场化运作的对外旅游营销机构，改变目前政府主管部门统揽操办对外宣传推广工作的方式。

　　市场经济大潮已经催生了一大批为旅游提供宣传媒介、信息汇聚、研究咨询、教育培训等服务的企事业单位和中介机构。可根据《决定》“政府购买社会服务”精神，通过行业组织、社会团体与中介机构承担研究咨询、宣传教育、职业培训、市场推广等工作，成为政府主管部门的智库与伙伴，充分发展社会组织的作用。

　　在加快现有协会自上而下的改革转型的同时，应培育和优先发展“直接依法申请登记”的行业协会商会类社会组织，支持自下而上地建立新的不同行业、不同企业、不同群体、不同类型的旅游服务社会组织。只有鼓励多类型的旅游行业组织的共同发展，在为企业服务上开展合作竞争、为游客服务上发挥作用，打破传统的“官办”协会的一统天下，才能使旅游行业组织充满生机活力。

　　中华全国工商业联合会旅游业商会已成立多年，并在不少地方拥有分会。2012年7月，经国务院国家民政部、全国工商联批准，该商会经过换届改组正式更名为“全联旅游业商会”，作为代表中国民营旅游经济的国家一级行业商会组织正式挂牌，助推民营旅游经济发展、促进旅游业转型发展。该商会以全国非公旅游企业和港、澳、台地区的旅游企业会员为主，为各类旅游企业、特别是西部和少数民族地区中小微旅游企业提供平台。目前重庆市的旅游商会已有200多个会员，涵盖酒店、旅行社、邮轮、旅游商品与旅游院校等多个行业。

　　在大力改革旅游行业的社会组织的同时，还应积极培育各类常态型的旅游志愿者组织，大力培育由自驾车、自行车、背包客、网游族等各类群体组成新兴消费者组织，如旅友俱乐部、沙笼、联谊会等，发挥旅游消费者的互助服务、行为自律和自我维权的作用。培育并成长起旅游服务供应者与消费者两方面的多种多样社会组织，更广泛地普及全民的旅游意识，形成良好的旅游秩序与社会氛围，夯实旅游产业与旅游事业的社会基础，迎来真正的国民旅游时代。《决定》说要“激发社会组织活力”，旅游、休闲事关民生，在这篇大文章上大有可为。

　　三、政府与企业：放权于企业

　　企业是产业的细胞、市场的主体。发挥市场对资源配置的决定性作用，关键是让企业在经济活动中成为真正的主角。目前，我国已经形成了由旅行社、旅游住宿业与部分景区、在线旅商、餐馆、商店、康乐、咨询企业组成的企业群落。旅游企业已经成为旅游供给的主体。这是30多年改革发展的成果。同时，在全面改革中壮大由国有与非国有共同组成、竞合发展的旅游企业，依然紧迫而重大。

　　《决定》指出，进一步破除各种形式的行政垄断，深化国企改革。目前国有企业是我国旅企集团的主体。“央企”作为“中央主力军”的龙头老大地位巍然不动，并正以很快的速度向地方和行业拓展。“地方集团军”在地方政府的整合下，成为地方国有旅游企业的“大哥大”。无论“央企”还是“地企”，它们具有资产优势、资源优势、市场优势和政策优势，不少地方政府在向它们招手。但是，这些具有行政背景的企业集团也有其软肋，“行政化”的烙印根深蒂固，缺乏“置于死地而后生”的压力与动力。地方政府也不宜再用“小舢板”捆绑成“航母”的行政式整合，应该遵循市场规律，在市场竞争中推进旅游集团建设。

　　目前，旅行社行业中，以数量而言非国有企业已占大多数，但以规模而言仍然是几家国有企业占主导地位。在星级饭店业中已形成多种所有制企业并存局面，国有企业占31.2%，外商和港澳台资企业占4.2%，集体、民营、股份制等其他企业占64.6%(2011年数据)。从经营效益看，国企饭店客房出租率60.86%，低于全国平均水平(61.07%)，更低于大多数外资和港澳台资饭店(62.72～65.26%)。外资星级饭店利润率11.57%、全员劳动生产率22.68万元/人、人均实现利润2.62万元/人，这3项指标远高于以国有饭店为主的内资饭店(1.13%、14.19万元/人、0.16万元/人)。为数很少的离境购物免税店仍是国企的一统天下。国有旅游企业集团如何在外部与各类社会资本嫁接，在内部彻底“去行政化”，建立规范的现代企业制度，实现完全的市场化、企业化，仍是既迫切又长远的任务。

　　各国旅游业的现状表明，旅游业由于其高度的市场化与服务性，是最适合发展民营经济、股份制经济的行业。旅游业并非事关国民经济命脉和国家安全的关键行业，而是服务贸易行业，是非垄断性的商业经营性行业。在旅游经济中，更多地推动非公有和中小旅游企业发展，是旅游经济结构改革的一大课题。

　　2009至2013年5年“中国旅游集团20强排行榜”显示，携程、海航、春秋、开元、去哪儿网、景域国际等外资、民营和股份制旅游集团后来居上，异军突起，在较短时间内跃入中国旅游集团的前列，深刻改变了国企独大的格局，并创造了在线服务、低成本航空等旅游新业态。携程则是在中国旅游企业中率先进入国际市场的、国际化程度最高的企业。非国有企业没有现成的市场资源、品牌资源和官方背景，主要靠自我拼搏、自主创新，闯出一条创新发展之路，显示了非国有企业具有强劲的内生动力，在旅游经济竞争中具有强大的生命力。

　　《决定》提出以开放促改革，促进国际国内要素有序自由流动，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。目前世界前列的饭店、旅行社品牌集团都已进入我国，我国旅游集团基本都在国内经营，即使在20强中走出国门的也很少。中外旅游企业“走出去”与“请进来”不对称状况有待改变。培育企业集团是旅游产业应对国际化竞争的必由之路，肩负在参与国际竞争中创造中国旅游服务品牌的重任。

　　《决定》要求“支持非公有制经济健康发展”，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒。在旅游业中，虽无明文规定对非国有企业的歧视政策，但是在某些管理领域，如旅游扶持资金的分配、企业等级评定、特许经营项目审批等方面，或明或暗、自觉不自觉地偏向国有企业，对非国有企业不放心、不放手的现象依然存在。在推进国有旅游企业改组改制的同时，应更加关注民营和中小旅游企业发展，放低市场准入门槛，修改不合时宜的工商登记、审批规定，扶持各类混合所有制企业，让各类所有制企业在平等、规范、有序竞中，产生一批具有国际竞争力的大型旅游企业集团。

　　国际经验表明，在市场经济条件下，放权于市场、放权于社会组织、放权于企业，政府与社会组织、行业组织和企业建立分工、对话、互补、合作的关系，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，是实现旅游市场秩序良性运行，促进旅游经济健康发展的重要保证，也是旅游产业发达成熟的标志。